Ressourcen, Politik und Fairness

ETH-Globe: Frau Hellweg, welches ist aus Ihrer Perspektive die knappste Ressource?
Stefanie Hellweg: Ressourcen im engeren Sinn sind nat¨¹rliche Rohstoffe, beispielsweise fossile Rohstoffe und Metalle, aber auch erneuerbare Ressourcen wie Wasser. Knappheit liegt dann vor, wenn ein Rohstoff nicht in der Menge oder Qualit?t zur Verf¨¹gung steht, um die Nachfrage zu befriedigen. Ich besch?ftige mich mit Ressourcen aus der Umweltperspektive und gehe auf die Umwelteffekte ein, die beispielsweise bei der Extraktion entstehen. Wenn etwa Metalle st?rker genutzt werden, findet man nur noch Erze mit geringerer Konzentration. So k?nnte es sein, dass man in Zukunft mehr Energie aufwenden muss, um sie zu extrahieren. In der Vergangenheit war dies allerdings nicht so, weil die Technologie sich weiterentwickelt hat und die Energie effizienter eingesetzt wurde. Bei Wasserressourcen gibt es global gesehen keine Knappheit, aber regional kann Wasserknappheit betr?chtliche Auswirkungen auf Mensch und Umwelt haben. Bei den fossilen Rohstoffen ist der Klimawandel, der durch die Verbrennung verursacht wird, unserer Ansicht nach das gr?ssere Problem als ihre Verf¨¹gbarkeit.

Und wenn man den Begriff weiter fasst?
Hellweg: Dann geh?ren auch das Klima oder die Biodiversit?t zu den nat¨¹rlichen Ressourcen. Neben der Klimaerw?rmung ist Biodiversit?tsverlust wohl eines der gr?ssten Probleme, das wir weltweit haben.

Sehen Sie das als Umweltpolitiker auch so, Herr Oberle?
Bruno Oberle: Im Bundesamt f¨¹r Umwelt fassen wir den Ressourcenbegriff sehr breit, ?hnlich wie die Europ?ische Union. Da ist Biodiversit?t beispielsweise auch mit enthalten. Das schweizerische Recht kennt aber bisher keine Schutzbestimmungen f¨¹r seltene G¨¹ter. Das jetzige Umweltrecht befasst sich eigentlich nur mit den negativen Konsequenzen der Nutzung von Ressourcen wie Emissionen oder Belastungen. Mit der Revision des Umweltschutzgesetzes, das sich zurzeit im Parlament befindet, wird in der Schweiz zum ersten Mal auch die Knappheit an sich zu einem Thema und zu einem Handlungsgrund. Wenn wir aufzeigen wollen, dass Handeln tats?chlich effektiv ist, kommen wir automatisch auch auf die globale Ebene zu sprechen. Und dann haben wir sofort die komplizierten Diskussionen, die wir aus dem Klimabereich kennen. In diesem Sinn ist die knappste Ressource, die ich habe, politischer Konsens (lacht).

Wieso soll das Umweltschutzgesetz ge?ndert werden?
Oberle: Weil wir denken, dass die Wohlfahrt der Schweiz mittel- und langfristig bedroht ist, wenn wir den Systemen, auf denen wir unsere wirtschaftliche und gesellschaftliche T?tigkeit abst¨¹tzen, zu viel abverlangen. Und die Wissenschaft signalisiert, dass dies in vielen Beziehungen bereits der Fall ist. Im Bereich des Klimas und der Biodiversit?t bewegen wir uns ausserhalb des ?safe operating space?; wir haben also die Belastungsgrenze f¨¹r die Erde ¨¹berschritten.

Und welches, Herr Bretschger, sind aus ?konomischer Sicht knappe Ressourcen?
Lucas Bretschger:  In der ?konomie operieren wir mit einem sehr breiten Ressourcenbegriff, weil uns der menschliche Umgang mit Ressourcen interessiert: Nat¨¹rliche Ressourcen, aber auch etwa Zeit oder politische Restriktionen k?nnen unter diese Betrachtung fallen. Knappheit ist eigentlich ¨¹berall anzutreffen. Von den meisten Ressourcen gibt es weniger, als wir haben m?chten.

Dann geht es um die Frage der Verteilung?
Bretschger: F¨¹r die Zuteilung der knappen G¨¹ter gibt es gewisse Mechanismen. Das sind zum einen die eigenen Entscheidungen, also die Eigenverantwortung, aber auch der Markt, der den Preis setzt. Der Preis ist ein Knappheitsindikator.

Dann sind ganz einfach die teuersten G¨¹ter die knappsten?
Bretschger: Ganz so einfach funktioniert das nicht, wie etwa das ?Wasser-Diamanten-Paradox? zeigt. Obwohl Wasser fast gratis ist, und Diamanten sehr teuer sind, w¨¹rden wir in einer ?berlebenssituation liebend gern einen Diamanten hergeben, um Wasser zu bekommen. In gewissen Situationen kehren sich die Verh?ltnisse um. Das heisst, wir m¨¹ssen den Wert oder den Preis unter allen m?glichen Umst?nden ber¨¹cksichtigen.

Und wenn Ressourcen praktisch keinen Preis haben, wie Luft oder Wasser, f¨¹hrt das zur Verschwendung?
Bretschger: Das ist der Kern der Umwelt?konomie. Wenn der Preis eines Gutes nicht die gesamten sozialen Kosten reflektiert, dann ist er zu tief und f¨¹hrt zu Verschwendung. G¨¹ter, die ganz gratis sind, gibt es praktisch nicht mehr. In allen Bereichen gibt es Nutzungskonkurrenz, auch die freie Luft wird von vielen beansprucht. Nat¨¹rlich kann ich Verschmutzung verursachen, ohne dass ich daf¨¹r zahlen muss, aber irgendjemand anderer leidet darunter. Ganz zu schweigen von den langfristigen Folgen f¨¹r unser Klima. Und so m¨¹ssen wir andere Zuteilungsmechanismen generieren, die vom Markt nicht geleistet werden.

Welche sind das?
Bretschger: Etwa der Staat, der ¨¹ber Regulierung die Zuteilung unterst¨¹tzt. Und es gibt den internationalen Handel, der Nutzungsrechte zwischen den L?ndern ausgleicht. In unserer Forschung besch?ftigen wir uns damit, wie wir mit nat¨¹rlichen Ressourcen nachhaltig umgehen k?nnen. Wie wir also die nat¨¹rlichen Systeme auf eine Art nutzen k?nnen, dass k¨¹nftige Generationen keine schlechtere Lebensqualit?t haben als wir heute. Da kommen noch andere Ressourcen ins Spiel: die vom Menschen gebildeten Inputs wie Wissen und Humankapital, bessere Institutionen usw.

Hellweg: In unserer Forschung versuchen wir, die Umweltwirkungen zu quantifizieren, zum Beispiel Artenverlust bei Biodiversit?t oder Lebensjahre, die verloren gehen, wenn etwas die menschliche Gesundheit beeintr?chtigt. So wollen wir die Wirkungen transparent machen, die momentan keinen Preis haben, die so genannten externen Kosten. ?ber dieses Transparentmachen wollen wir Entscheidungshilfen zur Verf¨¹gung stellen, welche Ressourcen mehr gesch¨¹tzt werden sollen. Man k?nnte auch einen Schritt weitergehen und die Kosten wieder in eine Geldw?hrung umrechnen, aber das ist nicht ganz so einfach.

Wie wirksam ist der Preis als Regelungsmechanismus?
Bretschger: Oft k?nnen wir uns kurzfristig relativ schlecht an den Preis anpassen. Lassen Sie mich das am Beispiel von Erd?l erkl?ren: Der Preis von ?l signalisiert viele Dinge, kann aber nichts daran ?ndern, dass die Heizsysteme in unseren H?usern auf 10 bis 30 Jahre ausgelegt sind. Um den Geb?udepark der Schweiz vollst?ndig umzubauen, brauchen wir mit der heutigen Erneuerungsrate ein Jahrhundert. Entsprechend hat der Preis vor allem langfristig einen starken Einfluss. Das Gleiche gilt auch f¨¹r die Verkehrssysteme, die ebenfalls langfristig ausgerichtet sind. Dazu noch ein interessanter Gedanke: Wenn China die Benzinmobilit?t ¨¹berspringen und direkt zur Elektromobilit?t gehen w¨¹rde, h?tte das einen riesigen Impact ¨C auch auf die europ?ische Automobilindustrie.

Neben Preisen gibt es Gesetze und Vorschriften.
Oberle: Vern¨¹nftige Gesetze sollte man dort einsetzen, wo das System sich nicht selber reguliert, also eine Art Marktversagen vorliegt. Man kann aber auch eine bestimmte Entwicklung beg¨¹nstigen. So k?nnten die Chinesen zum Beispiel Benzinautos verbieten, was eine harte Gouvernanz br?uchte. Etwas, das die Chinesen im Gegensatz zu uns haben. Doch auch wir k?nnten versuchen, k¨¹nftig etwas mehr zu machen. Theoretisch k?nnte man sich vorstellen, dass man bei bestimmten Ressourcen zuerst aufgrund von Erkenntnissen der Wissenschaft eine Obergrenze definiert und erst dann den Preismechanismus spielen l?sst. Das hat man mit dem CO2-Pool gemacht.

Und wie sieht es mit Appellen an die Freiwilligkeit aus?
Hellweg: Das kann Erfolg haben, wenn die Leute verstehen, worum es geht, und dann entsprechend ihr Han- deln anpassen. Ich bin allerdings skeptisch, ob Appelle als einzige Massnahme funktionieren. Vor allem ?nderungen des Konsumverhaltens sind sehr schwierig zu erreichen. Meistens sind begleitend zus?tzliche Instrumente wie gesetzliche Auflagen, Steuern oder F?rdermassnahmen f¨¹r neue Technologien notwendig.

Bretschger: Der Eigenverantwortung kommt in jedem System eine wichtige Rolle zu, doch bei den dr?ngenden Umweltproblemen greift sie zu kurz. Was die Leute wirklich antreibt ¨C das sehen wir bei den Klimaverhandlungen ¨C ist die Fairness¨¹berlegung. Der Preis ist zwar der Mechanismus, der die Knappheit richtig signalisiert, aber die Zuteilung der Rechte, die Umwelt zu nutzen, ist f¨¹r die politische Akzeptanz zentral. Wenn Leute guten Willens sind und etwas f¨¹r die Umwelt tun, andere aber nicht, dann finden die Gutwilligen es mit der Zeit unfair und h?ren damit auf. Das ist kontraproduktiv.

Oberle: Der politische Alltag ist komplex, da geht es nicht nur um die Frage ?Freiwilligkeit ¨C ja oder nein??. In der ersten Phase arbeiten wir oft mit Leuten zusammen, die freiwillig Dinge bewegen wollen. Diese Pioniere muss man sch¨¹tzen, damit sie nicht gleich von der Realit?t erschlagen werden. Wenn gen¨¹gend von diesem Substrat da ist, kann man versuchen, mit Anreizen noch mehr Leute ins Boot zu holen. Und wenn wir dann beispielsweise ein Zwei-Liter-Auto haben oder ein Elektroauto oder die Ingenieure wissen, wie man die H?user energetisch optimal baut, dann kann man sagen: Okay, ab jetzt ist diese Technologie Standard und obligatorisch. Politik braucht Zeit ¨C f¨¹r grosse ?nderungen etwa 30 Jahre.

Besonders schwierig f¨¹r die Umweltpolitik wird es wohl in Rezessionszeiten, wenn es wirtschaftlich nicht so gut l?uft?
Bretschger: So gesehen kommt Umweltpolitik nie zum richtigen Zeitpunkt. In schlechten Zeiten sagen die Leute, wir k?nnen uns das jetzt nicht leisten; und in Zeiten der Hochkonjunktur sagen sie, jetzt l?uft es gerade so gut, das wollen wir nicht gef?hrden. Mit anderen Worten, Umweltpolitik sollte sich nicht auf diese Konjunkturzyklen ausrichten; wir m¨¹ssen viel langfristiger denken.

Kann man heute in der Politik noch langfristige Perspektiven durchsetzen?
Bretschger: Es gibt Beispiele in der Geschichte der Schweiz, wo es gelungen ist, Generationenprojekte durchzusetzen. Denken Sie an den Gotthardtunnel. Heute fehlt es allerdings zunehmend am Willen, sich so langfristig zu engagieren, und auch am Pioniergeist. Die Leute ¨¹bersch?tzen oft auch die Schwierigkeiten und Kosten, die ein Wandel mit sich bringen w¨¹rde. Langfristig bietet ein Wandel zu umweltfreundlichen Technologien auch Wachstumschancen und internationale Wettbewerbsvorteile.

Die Schweiz ist ein rohstoffarmes Land. Die meisten Rohstoffe importieren wir. Was bedeutet das hinsichtlich der Umweltbelastungen?
Hellweg: Den gr?ssten Teil des Fussabdrucks unseres Konsums hinterlassen wir ausserhalb der Schweiz. Das k?nnen wir mit Hilfe von Lebenszyklusanalysen aufzeigen.

Wie ?ussert sich das konkret?
Hellweg: Nehmen wir das Beispiel Nahrungsmittelimporte. Der Landverbrauch f¨¹r die gesamten in der Schweiz konsumierten Nahrungsmittel liegt im Ausland in der gleichen Gr?ssenordnung wie hier in der Schweiz. Die Wirkungen auf die Biodiversit?t sind auch in der Schweiz sichtbar; aber die negativen Auswirkungen im Ausland sind um ein Vielfaches st?rker, wenn wir beispielsweise die Artenverluste anschauen. ?hnlich ist es mit dem Wasserverbrauch. In der Schweiz haben wir gen¨¹gend Wasser. Aber wenn wir Fr¨¹chte aus Spanien importieren, dann tragen wir dort zur Wasserknappheit bei. Bez¨¹glich der CO2-Emissionen und der Wirkungen auf den Klimawandel ist das Verh?ltnis ausgewogener; aber auch hier importieren wir viele Endprodukte, die im Ausland fast die H?lfte der durch den Schweizer Konsum bedingten CO2-Emissionen verursachen. Das ist auch ein Problem der Politikinstrumente, gerade wenn sie etwas ?lter sind wie etwa das Kyoto-Protokoll. Hier wird noch sehr national gedacht und es werden kaum Anreize f¨¹r die Reduktion der indirekten Emissionen gegeben.

Oberle: Das Kyoto-Protokoll teilt die Emissionen tats?chlich den Produktionsorten zu. Der Ansatz, die Emissionen den L?ndern aufgrund ihres Konsums zuzurechnen, ist eine alternative Betrachtungsweise. Nur sollten wir dann auch die M?glichkeit haben, an der Grenze sagen zu k?nnen, dieses oder jenes Produkt darf nicht ins Land kommen, weil es unser CO2- Konto zu stark belastet. Das kollidiert aber mit den internationalen Vertr?gen und nat¨¹rlich mit den Interessen der Exportl?nder. Was mich in diesem Zusammenhang aber noch viel mehr besch?ftigt: Wir sollten bedenken, dass wir komplett abh?ngig von der Welt sind, nicht nur was Erd?l und Erdgas angeht, sondern auch bez¨¹glich der Ern?hrung.

Angesichts dieser internationalen Verflechtung: Was kann die Schweiz tun?
Bretschger: Einen Wechsel von der produktionsbezogenen Sichtweise zur konsumbezogenen Sichtweise halte ich f¨¹r kompliziert und nicht notwendig. Die Konsumenten tragen n?mlich die Lasten von Umweltabgaben durchaus, wenn diese auf den Produktpreis umgelegt werden, was ?konomisch zweckm?ssig ist. Erfolgversprechender ist meiner Meinung nach, wenn wir hier in der Schweiz neue emissionsarme Technologien entwickeln und vorantreiben, damit k?nnen wir global etwas bewirken. Und wir k?nnen uns in den internationalen Verhandlungen einbringen. Zwar sind wir nicht das einflussreichste Land, aber wir k?nnen Br¨¹cken bauen und vermitteln, gute Ideen einbringen und vielleicht die starre Haltung der grossen Bl?cke aufweichen. Denn ich glaube, dass die kommenden internationalen Klimaverhandlungen in Paris etwas Substanzielles bringen m¨¹s m¨¹ssen, wenn wir das 2-Grad-Ziel noch erreichen wollen.

Wie wirkungsvoll ist es global, wenn wir hier in der Schweiz neue Technologien entwickeln?
Oberle: Wir exportieren auch Technologien und Standards. Nehmen wir das Beispiel Zement: Zementproduktion ist eine wichtige CO2-Quelle. Lafarge- Holcim ist der gr?sste Zementhersteller in Indien. Die Firma arbeitet grunds?tzlich in jedem Land mit dem gleichen Standard. Wenn Holcim also mit einer guten Technologie kommt, dann hilft das auch in Indien enorm.

Hellweg: Ein anderes Beispiel w?ren Abfallverbrennungstechnologien und Technologien zur Wiedergewinnung von Metallen aus der Schlacke. Das ist ein Gebiet, wo die Schweiz weltweit f¨¹hrend ist, und das Interesse f¨¹r diese Technologien ist international sehr gross.

Oberle: Wenn das neue Umweltschutzgesetz seinen Weg findet, h?tten wir auch die M?glichkeit, solche neuen Technologien fl?chendeckend in der Schweiz einzuf¨¹hren. Damit w¨¹rden wir schon mal einen minimalen Markt schaffen.