Schweiz – EU: Wie weiter?

Mehr als zwei Monate nach der Entscheidung des Bunderates, die Verhandlungen zum Rahmenabkommen abzubrechen, ist es ruhig geworden um die zuk¨¹nftigen Beziehungen der Schweiz zur Europ?ischen Union. Trotz des Beschlusses der EU-Kommission, die Schweiz in den EU-Rahmenprogrammen f¨¹r Forschung und Innovation als nicht-??assoziierten Drittstaat zu behandeln (siehe ETH-News vom 14.7.2021), spricht kaum jemand mehr davon, wie es nun weitergehen soll.

Diese sommerliche Stille wird nun von zwei ETH-Forschenden durchbrochen. In einem neuen Diskussionsbeitrag zeigen ETH-Professor Michael Amb¨¹hl und die Postdoktorandin Daniela Scherer von der Professur f¨¹r Verhandlungsf¨¹hrung auf, welche Optionen aus verhandlungstheoretischer Sicht am ehesten Erfolg versprechen. ?Wir haben einen dreistufigen Plan skizziert, wie sich die Partnerschaft zwischen der Schweiz und der EU nach dem Abbruch der Verhandlungen im Mai weiterentwickeln k?nnte?, erkl?rt Amb¨¹hl.

Vertrauen durch unilaterale Massnahmen st?rken

In einem ersten Schritt soll das gegenseitige Vertrauen zwischen der Schweiz und der EU durch unilaterale Massnahmen gest?rkt werden. Die Autoren empfehlen, dass der Bundesrat zun?chst, wie er das bereits begonnen hat, den Austausch mit Br¨¹ssel und mit den europ?ischen Hauptst?dten intensiviert.

Zudem w?re es gem?ss den Autoren sinnvoll, dass das Parlament die sogenannte Koh?sionsmilliarde freigibt, die Personenfreiz¨¹gigkeit mit Kroatien vollst?ndig normalisiert und enger mit der EU in der Pandemiebew?ltigung und beim Klimaschutz zusammenarbeitet. In dieser Stufe m¨¹sste ausserdem alles darangesetzt werden, so Scherer, ?dass die Forschungszusammenarbeit wieder den ihr geb¨¹hrenden Platz einnehmen kann.?

Europapolitische Vision kl?ren

In der zweiten Stufe von Amb¨¹hl und Scherers Plan soll der Bundesrat eine innenpolitisch m?glichst breit abgest¨¹tzte Erkl?rung erarbeiten, wie er die bilaterale Partnerschaft mit der EU in Zukunft gestalten will. Diese m¨¹sste daher auch vom Schweizer Parlament in Form einer Erkl?rung oder eines Planungsbeschlusses abgesegnet werden.

?Die vom Parlament getragenen europapolitischen Vision w¨¹rde die Glaubw¨¹rdigkeit des Bundesrats gegen¨¹ber der EU st?rken und den Weg f¨¹r weitere Verhandlungen ebnen?, so Scherer. In ihr k?me zum Ausdruck, dass die Schweiz bereit sei, im Rahmen eines Gesamtpaketes eine neue institutionelle Regelung f¨¹r den bilateralen Weg auszuhandeln, die auch den Besonderheiten der Schweiz als Nicht-Mitglied Rechnung geb¨¹hrend tr?gt.

Ein neues Verhandlungspaket schn¨¹ren

In der dritten Stufe sieht der Plan vor, dass die Schweiz erneut Verhandlungen mit der EU aufnimmt. Um die Verhandlungsmasse zu vergr?ssern und dadurch einen Interessenausgleich zwischen beiden Parteien zu vereinfachen, m¨¹sste ein Verhandlungspaket m?glichst breit geschn¨¹rt sein.  Sollte das f¨¹r die Assoziierung zu Horizon Europe notwendige ?Umbrella Agreement? bis dann noch nicht ausgehandelt sein, m¨¹sste dies sp?testens hier erfolgen.

Ein Kernbestandteil dieses f¨¹nf Bereiche umfassenden Gesamtpakets, das die Autoren Bilaterale III nennen, bleibt aber neben der Anpassung bestehender Abkommen, der Zusicherung f¨¹r neue Abkommen, einer Erh?hung des Koh?sionsbeitrages und der Institutionalisierung eines regelm?ssigen Dialoges auf Ministerebene vor allem die Neuverhandlung einer institutionellen Basis f¨¹r ausgew?hlte bestehende und zuk¨¹nftige Marktzugangsabkommen. Diese Basis m¨¹sste sich den Autoren zu Folge aber in einigen Punkten vom Entwurf des Rahmenabkommen abheben.

Rechts¨¹bernahme ohne Super-Guillotine

Vor diesem Hintergrund empfehlen Amb¨¹hl und Scherer, dass die Schweiz bei der dynamischen Rechts¨¹bernahme unter anderem in den vitalen Bereichen des Lohnschutzes, der Unionsb¨¹rgerrichtlinie und der staatlichen Beihilfen von Anfang an auf Ausnahmen, sogenannte Opt-Outs, bestehen sollte.

Dar¨¹ber hinaus schlagen die Autoren vor, dass die dynamische Anpassung an EU-Recht nicht wie beim Rahmenabkommen durch einen separaten Vertrag, sondern durch eine Revision der bestehenden Abkommen geregelt w¨¹rde. Dies h?tte f¨¹r Scherer und Amb¨¹hl den Vorteil, dass es keine Erweiterung der in den bestehenden Abkommen bereits vorgesehenen K¨¹ndigungsbestimmungen, der sogenannten Guillotinen-Klausel, g?be.

Streitbeilegung ohne den Europ?ischen Gerichtshof

Zu guter Letzt zeigen Scherer und Amb¨¹hl auch bei der Streitbeilegung eine alternative Variante ohne formale Beteiligung des Europ?ischen Gerichtshof (EuGH) auf. ?bernimmt die Schweiz neues EU-?Recht nicht, w?re es der EU gestattet, ohne vorheriges Anrufen eines Gerichts Ausgleichsmassnahmen gegen die Schweiz zu beschliessen. Allerdings h?tte die Schweiz dann die M?glichkeit, von einem unabh?ngigen Schiedsgericht pr¨¹fen zu lassen, ob die getroffenen Ausgleichsmassnahmen angemessen sind.

Innenpolitisch k?nnte dieses weniger stark verrechtlichte Vorgehen einen Streitpunkt beseitigen, ohne die Kompetenz des Europ?ischen Gerichtshofes zu beschneiden. Im ?brigen ist ein ?hnliches Streitbeilegungsverfahren zwischen der Schweiz und der EU bereits in Kraft: Die EU hat ihm im Zollsicherheitsabkommen von 2009 zugestimmt.

Politische Machbarkeit

Doch wie realistisch sind diese Vorschl?ge? Sowohl bei der Streitbeilegung als auch bei der von Amb¨¹hl und Scherer vorgeschlagenen Rechts¨¹bernahme mit Ausnahmen stellt sich die Frage, warum die EU in Zukunft darauf eingehen sollte, wenn sie doch genau dies bis jetzt abgelehnt hat. ?Weil es letztlich in ihrem eigenen Interesse ist?, erkl?rt Scherer. Denn f¨¹r die Autoren enthalten die auf allen drei Stufen skizzierten Massnahmen wesentliche Konzessionen zu Gunsten der EU und somit eine klare Verbesserung des Status quo f¨¹r die EU.

Auch muss es sich Schweiz-intern noch erweisen, dass ein breiter Konsens angesichts der im Europadossier vorherrschenden politischen Differenzen erreichbar ist. Doch die Autoren sind auch in diesem Punkt weniger pessimistisch als andere Kommentatorinnen und Kommentatoren: Ein Paket, das keine explizite Rolle f¨¹r den EuGH vorsieht, die Guillotinen-Klausel nicht erweitert und Ausnahmen in wichtigen Bereichen erlaubt, sollte auch innenpolitisch auf gr?ssere Akzeptanz stossen.